要點提示
今年兩會公布我國2018年的國防費預算為11069.51億元人民幣，增長8.1%。通過數(shù)字我們可以看到：與世界發(fā)達國家相比，中國政府一貫注重控制國防費規(guī)模，按照國防建設與經(jīng)濟建設協(xié)調(diào)發(fā)展方針，根據(jù)實際需要，合理確定國防費。怎樣管好用好有限的國防費，優(yōu)化國防費結(jié)構(gòu)，提升國防費效益，保障軍隊實現(xiàn)更高質(zhì)量、更高效益、更可持續(xù)地發(fā)展，是一道永恒的課題。
世界一流軍隊必須有一流的軍事管理，一流的軍事管理離不開現(xiàn)代化的軍費戰(zhàn)略管理。縱觀世界發(fā)達國家國防和軍隊現(xiàn)代化建設，強化軍費戰(zhàn)略管理無一例外是重要一環(huán)。我軍現(xiàn)行的軍費管理模式，萌芽于革命戰(zhàn)爭環(huán)境，成型于計劃經(jīng)濟體制，耦合于市場經(jīng)濟改革，較好地保障了軍事斗爭準備和軍隊現(xiàn)代化建設需要。然而，這一管理模式與建設世界一流軍隊的要求還有較大差距，與新的領(lǐng)導管理體制也存在不相適應等問題。新時代強化軍費戰(zhàn)略管理，應堅持以效能為核心、以精確為導向，不斷推進體制創(chuàng)新、流程優(yōu)化和思維變革，為全面建設世界一流軍隊提供有力支撐。
發(fā)揮好軍費戰(zhàn)略管理職能
現(xiàn)代軍費管理的核心職能之一，就是通過科學制定預算有效配置資源來調(diào)控全局，以達成戰(zhàn)略管理目的。發(fā)揮好軍費戰(zhàn)略管理職能，解決曾長期困擾我軍軍費資源配置散、統(tǒng)籌弱的問題，應當遵循“軍委管總、戰(zhàn)區(qū)主戰(zhàn)、軍種主建”的體制總框架，在軍費管理體制機制上探索創(chuàng)新。
強化軍委軍費預算領(lǐng)導管理職能?！败娢芸偂?，“管”的核心是領(lǐng)導指揮權(quán)，基礎(chǔ)在資源配置權(quán)，預算是重要制度支撐。軍費預算落實“軍委管總”的關(guān)鍵是在軍委層面優(yōu)化機構(gòu)設置、創(chuàng)新工作機制，確保軍費預算重大問題由軍委主席決策和決定。當前，世界發(fā)達國家軍隊預算管理通常置于戰(zhàn)略層面頂層運行。如美國由總統(tǒng)辦公廳的行政管理和預算局負責審查和分配預算；英國在國防部下設次官直接領(lǐng)導的國防預算與管理署，負責全軍預算，統(tǒng)一管理國防部財務和經(jīng)費；俄羅斯國防部設總財務經(jīng)濟部，負責編制和執(zhí)行全軍預算，統(tǒng)一分配經(jīng)費與撥款。當前，全面深入貫徹軍委主席負責制，我們必須強化軍委軍費預算領(lǐng)導管理職能，科學論證軍費預算需求，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)軍費預算管理，從而更加科學精準地配置財力，提升軍費保障質(zhì)量效益。
提高軍費資源配置決策的科學性。決策的科學性是實現(xiàn)資源配置有效性的重要前提，搞好分析評估是提高決策科學性的重要路徑。世界發(fā)達國家非常重視軍費決策論證評估，如美國國防部部長辦公廳專門設有計劃分析與鑒定局，進行費用估算和費效比分析，并設有高級評審小組和高層領(lǐng)導審查小組審查資源配置相關(guān)事宜，每年預算需要經(jīng)過軍種、國防部長辦公廳與國家管理與預算局以及國會三個層次的評估才能得以通過。加強我軍軍費決策分析評估，就是要建立以滿足需求為導向、以戰(zhàn)斗力為唯一的根本的標準，貫穿政策制定、預算編制、資金支付、結(jié)算決算等軍費管理運行各階段各環(huán)節(jié)，既有宏觀上考察軍費總體運行績效，也有微觀層面考核基層經(jīng)費保障效益的軍費資源配置決策分析評估體系，能夠?qū)娰M決策與國家和軍隊財經(jīng)方針政策的一致性、軍費投入與規(guī)劃計劃銜接的緊密性、軍費支出與軍隊建設任務的匹配性、軍費配置比例結(jié)構(gòu)科學性以及軍費資源統(tǒng)籌使用有效性等進行系統(tǒng)科學評估，促進軍費保障重點與戰(zhàn)斗力增長點的有機統(tǒng)一，有力支撐軍隊建設實現(xiàn)更高質(zhì)量、更高效益、更可持續(xù)發(fā)展。
注重發(fā)揮軍種預算配置資源的能動作用。長期以來，我軍主要依托部門配置資源、按照業(yè)務系統(tǒng)編報預算，經(jīng)費需求由下而上逐層上報、單位預算按部門逐項匯總，事業(yè)部門在軍事需求形成中起著決定性作用。新體制下，“戰(zhàn)區(qū)主戰(zhàn)”要求戰(zhàn)區(qū)提報作戰(zhàn)需求，“軍種主建”要求軍種上報建設需求。在軍事戰(zhàn)略管理鏈路中，作戰(zhàn)需求牽引建設需求、建設需求引導資源配置。軍種在軍事需求形成和資源配置過程中起著承前啟后的關(guān)鍵性作用。適應新的體制要求，充分發(fā)揮軍種在資源配置中的能動性作用，切實履行好軍種在本系統(tǒng)本領(lǐng)域事業(yè)任務籌劃、計劃項目提報、預算編制執(zhí)行中的職責是一項緊迫現(xiàn)實的課題。
打通軍費戰(zhàn)略管理鏈路
從軍費投入到軍事能力生成，主要經(jīng)歷需求、規(guī)劃、預算、執(zhí)行、評估等基本環(huán)節(jié)，環(huán)環(huán)相扣、相依相制。其中，需求是牽引，規(guī)劃是主導，預算是龍頭，執(zhí)行是主體，評估是保證。解決資源配置與備戰(zhàn)打仗相脫節(jié)、軍費管理效能不高的問題，關(guān)鍵要以預算為龍頭核心，建立系統(tǒng)化流程化的資源配置機制，打通資源投入與軍事能力需求、戰(zhàn)斗力生成之間的鏈路。
打通軍事能力需求與資源投入之間的鏈路。軍事能力需求取決于國家利益和國家安全戰(zhàn)略目標，體現(xiàn)為國家軍事能力目標和戰(zhàn)斗力指標。軍費投入以軍事需求為牽引，有什么樣的軍事能力需求就應有什么樣的軍費投入規(guī)模結(jié)構(gòu)，以滿足相應戰(zhàn)斗力指標生成。打通軍事能力需求與軍費投入之間的鏈路，關(guān)鍵要建立完善具有我軍特色的規(guī)劃計劃預算制度，以規(guī)劃計劃主導軍事資源配置，以精準的資源配置保障規(guī)劃計劃的貫徹實施。在規(guī)劃環(huán)節(jié)，主要依據(jù)軍事能力需求提出資源配置的總體意見、優(yōu)先發(fā)展的重點領(lǐng)域和重大項目，為部隊建設和資源投入提出宏觀指導；在計劃環(huán)節(jié)，主要以“路線圖”的方式將規(guī)劃進一步細化為具體的項目計劃，明確重大項目實施的目標要求、時間節(jié)點和責任主體等，為統(tǒng)籌安排資源提供直接依據(jù)；在預算環(huán)節(jié)，主要將規(guī)劃計劃所明確的目標要求和建設事項轉(zhuǎn)化為資源投入安排，并精準地用數(shù)字化的語言表達出來。規(guī)劃、計劃與預算三個環(huán)節(jié)，只有實現(xiàn)了既相互銜接又相互制約，才能實現(xiàn)軍事能力需求與資源投入之間鏈路的暢通。
打通資源投入與戰(zhàn)斗力生成之間的鏈路。從軍事資源投入到戰(zhàn)斗力生成，也應是一個暢通完整的鏈路，包括預算編制、預算執(zhí)行、績效評估等基本環(huán)節(jié)。在預算編制環(huán)節(jié)，進一步完善預算項目論證評審制度，以規(guī)劃和具體的項目計劃為依據(jù)，將符合規(guī)劃要求的項目納入預算重點安排，確保按照規(guī)劃計劃精準配置資源。在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)，進一步強化預算的嚴肅性權(quán)威性，加強預算執(zhí)行的監(jiān)督檢查，形成內(nèi)外結(jié)合、全覆蓋、全過程的多維度預算執(zhí)行監(jiān)控制度體系，確?；ㄥX辦事講規(guī)矩。在績效評估環(huán)節(jié)，結(jié)合規(guī)劃中期、規(guī)劃結(jié)束檢查評估和審計評價等，建立全過程、多層次、差異化的經(jīng)費績效評價指標和評價標準，使預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)督、預算完成有評價、評價結(jié)果有運用，確?！盎ㄥX必問效、低效必問責”。只有預算、執(zhí)行與評估三個環(huán)節(jié)相互銜接又相互制約，才能確保資源投入與有效生成戰(zhàn)斗力、落實管理責任有機結(jié)合。
提高軍費投入戰(zhàn)略效益
隨著我國軍費投入的適度增長，怎樣科學管理、提高效能，管好用好寶貴的軍費資源，確保有限的經(jīng)費用在該用的地方、用出效益來，是全面推進國防和軍隊現(xiàn)代化急需解決的重大問題。
完善項目預算制度，使項目投資更加科學。堅持先論證后規(guī)劃。按照作戰(zhàn)需求，開展戰(zhàn)略籌劃和系統(tǒng)論證，綜合分析各項目作戰(zhàn)效能與經(jīng)費開支情況，提出項目建設需要并列入規(guī)劃；根據(jù)項目所確定的建設任務跨部門配置資源，把分散的任務統(tǒng)籌協(xié)調(diào)起來，把分散的資源整合利用起來。堅持先評審后入庫。設立預算項目庫，使預算項目庫成為預算調(diào)控的“閥門”。將達到論證深度的項目列入預算項目庫，并根據(jù)輕重緩急以及建設必要性可行性進行排序，優(yōu)先安排序列靠前項目，未入庫項目一律不安排預算。堅持先概算后預算。針對項目審批存在時滯、單位年度預算不完整的問題，可考慮嚴格概算編制程序，在規(guī)劃確定之后、年度預算工作開始前，進行項目可行性研究并同時編制項目經(jīng)費概算，提高預算的精細化程度。
完善資源配置體系，使供應保障更加精準。做好經(jīng)費標準與保障需求的銜接。把握經(jīng)費供應、消耗和管理的內(nèi)在規(guī)律，依據(jù)使命任務、編制實力和財力可能合理確定經(jīng)費標準模型，并根據(jù)形勢變化及時調(diào)整經(jīng)費標準，使經(jīng)費供應保障既滿足日常維修維護和事業(yè)工作的需要，又不造成經(jīng)費沉淀結(jié)余。搞好部隊實物供應保障，按照戰(zhàn)時保障要求確定部隊的實物供應范圍，按平時保障需求確定部隊實物供應數(shù)量，集中采購統(tǒng)一供應物資，科學確定工程、物資、服務集中統(tǒng)建統(tǒng)購統(tǒng)供目錄清單，合理制定部隊資產(chǎn)物資編配標準，按照實物余缺確定物資供應，根據(jù)物資供應確定預算投入，建立科學精準的資源配置體系。統(tǒng)籌利用增量和存量資源。加大閑置營區(qū)、訓練場地、裝備器材等資源的跨單位、跨部門統(tǒng)籌調(diào)控力度，能利用存量資源的就不增加投入，能統(tǒng)一規(guī)劃集約建設的就不分散鋪攤子，防止無效投入和損失浪費。
探索全過程績效管理，促進軍費向戰(zhàn)斗力有效轉(zhuǎn)化。牢固樹立績效理念，堅持軍費開支事前、事中、事后全過程績效管理。重大項目和重大領(lǐng)域建設應有明確的戰(zhàn)略目標，通過可量化、可衡量的形式對預期軍事效益、政治效益、經(jīng)濟效益、社會效益等進行設定。堅持多方案分析比對，在滿足軍事需求的前提下，優(yōu)先選擇成本低、費用少、收效好的項目方案，避免重復上馬立項。重視重大項目實施的中期檢查評估，分析修正偏差，必要時調(diào)整項目預算，確保實現(xiàn)項目經(jīng)費的績效目標。逐步推行重點領(lǐng)域、重大項目經(jīng)費使用績效后評價制度，作為落實主體責任的重要依據(jù)。要將績效評價結(jié)果作為對負有領(lǐng)導管理責任的工作人員實施行政問責的依據(jù)，對其“功過”進行評判，并給予獎懲。
（作者系軍隊財務研究中心總干事、陸軍勤務學院教授）