關(guān)于《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》的說明

——2018年3月13日在第十三屆全國人民代表大會第一次會議上

第十二屆全國人大常委會副委員長 李建國

各位代表：

我受第十二屆全國人大常委會委托，作關(guān)于《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》的說明。

一、制定監(jiān)察法的重要意義

（一）制定監(jiān)察法是貫徹落實黨中央關(guān)于深化國家監(jiān)察體制改革決策部署的重大舉措

深化國家監(jiān)察體制改革是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的事關(guān)全局的重大政治體制改革，是強化黨和國家自我監(jiān)督的重大決策部署。改革的目標(biāo)是，整合反腐敗資源力量，加強黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體制，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。深化國家監(jiān)察體制改革是組織創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，必須打破體制機制障礙，建立嶄新的國家監(jiān)察機構(gòu)。制定監(jiān)察法是深化國家監(jiān)察體制改革的內(nèi)在要求和重要環(huán)節(jié)。黨中央對國家監(jiān)察立法工作高度重視，習(xí)近平總書記在黨的十八屆六中全會和十八屆中央紀(jì)委五次、六次、七次全會上均對此提出明確要求。中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會和中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組多次專題研究深化國家監(jiān)察體制改革、國家監(jiān)察相關(guān)立法問題，確定了制定監(jiān)察法的指導(dǎo)思想、基本原則和主要內(nèi)容，明確了國家監(jiān)察立法工作的方向和時間表、路線圖。黨的十九大明確提出：“制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代‘兩規(guī)’措施?！北O(jiān)察法是反腐敗國家立法，是一部對國家監(jiān)察工作起統(tǒng)領(lǐng)性和基礎(chǔ)性作用的法律。制定監(jiān)察法，貫徹落實黨中央關(guān)于深化國家監(jiān)察體制改革決策部署，使黨的主張通過法定程序成為國家意志，對于創(chuàng)新和完善國家監(jiān)察制度，實現(xiàn)立法與改革相銜接，以法治思維和法治方式開展反腐敗工作，意義重大、影響深遠(yuǎn)。

（二）制定監(jiān)察法是堅持和加強黨對反腐敗工作的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國家監(jiān)察體系的必然要求

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。我們推進各領(lǐng)域改革，都是為了完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、提高黨的執(zhí)政能力。以零容忍態(tài)度懲治腐敗是中國共產(chǎn)黨鮮明的政治立場，是黨心民心所向，必須始終堅持在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下推進。當(dāng)前反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜，與黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的要求相比，我國的監(jiān)察體制機制存在著明顯不適應(yīng)問題。一是監(jiān)察范圍過窄。國家監(jiān)察體制改革之前，黨內(nèi)監(jiān)督已經(jīng)實現(xiàn)全覆蓋，而依照行政監(jiān)察法的規(guī)定，行政監(jiān)察對象主要是行政機關(guān)及其工作人員，還沒有做到對所有行使公權(quán)力的公職人員全覆蓋。在我國，黨管干部是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要原則。作為執(zhí)政黨，我們黨不僅管干部的培養(yǎng)、提拔、使用，還必須對干部進行教育、管理、監(jiān)督，必須對違紀(jì)違法的干部作出處理，對黨員干部和其他公職人員的腐敗行為進行查處。二是反腐敗力量分散。國家監(jiān)察體制改革之前，黨的紀(jì)律檢查機關(guān)依照黨章黨規(guī)對黨員的違紀(jì)行為進行審查，行政監(jiān)察機關(guān)依照行政監(jiān)察法對行政機關(guān)工作人員的違法違紀(jì)行為進行監(jiān)察，檢察機關(guān)依照刑事訴訟法對國家工作人員職務(wù)犯罪行為進行查處，反腐敗職能既分別行使，又交叉重疊，沒有形成合力。同時，檢察機關(guān)對職務(wù)犯罪案件既行使偵查權(quán)，又行使批捕、起訴等權(quán)力，缺乏有效監(jiān)督機制。深化國家監(jiān)察體制改革，組建黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的反腐敗工作機構(gòu)即監(jiān)察委員會，就是將行政監(jiān)察部門、預(yù)防腐敗機構(gòu)和檢察機關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的工作力量整合起來，把反腐敗資源集中起來，把執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法貫通起來，攥指成拳，形成合力。三是體現(xiàn)專責(zé)和集中統(tǒng)一不夠。制定監(jiān)察法，明確監(jiān)察委員會的性質(zhì)、地位，明確“各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機關(guān)”，從而與黨章關(guān)于“黨的各級紀(jì)律檢查委員會是黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機關(guān)”相呼應(yīng)，通過國家立法把黨對反腐敗工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的體制機制固定下來，構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

（三）制定監(jiān)察法是總結(jié)黨的十八大以來反腐敗實踐經(jīng)驗，為新形勢下反腐敗斗爭提供堅強法治保障的現(xiàn)實需要

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅持反腐敗無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，以雷霆萬鈞之勢，堅定不移“打虎”、“拍蠅”、“獵狐”，不敢腐的目標(biāo)初步實現(xiàn)，不能腐的籠子越扎越牢，不想腐的堤壩正在構(gòu)筑。在深入開展反腐敗斗爭的同時，深化國家監(jiān)察體制改革試點工作積極推進。根據(jù)黨中央決策部署，2016年12月，十二屆全國人大常委會第二十五次會議通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》，經(jīng)過一年多的實踐，國家監(jiān)察體制改革在實踐中邁出了堅實步伐，積累了可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗。根據(jù)黨的十九大精神，在認(rèn)真總結(jié)三省市試點工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2017年11月，十二屆全國人大常委會第三十次會議通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》，國家監(jiān)察體制改革試點工作在全國有序推開，目前，省、市、縣三級監(jiān)察委員會已經(jīng)全部組建成立。通過國家立法賦予監(jiān)察委員會必要的權(quán)限和措施，將行政監(jiān)察法已有規(guī)定和實踐中正在使用、行之有效的措施確定下來，明確監(jiān)察機關(guān)可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施開展調(diào)查。尤其是用留置取代“兩規(guī)”措施，并規(guī)定嚴(yán)格的程序，有利于解決長期困擾我們的法治難題，彰顯全面依法治國的決心和自信。改革的深化要求法治保障，法治的實現(xiàn)離不開改革推動。通過制定監(jiān)察法，把黨的十八大以來在推進黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭中形成的新理念新舉措新經(jīng)驗以法律形式固定下來，鞏固國家監(jiān)察體制改革成果，保障反腐敗工作在法治軌道上行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

（四）制定監(jiān)察法是堅持黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察有機統(tǒng)一，堅持走中國特色監(jiān)察道路的創(chuàng)制之舉

權(quán)力必須受到制約和監(jiān)督。在我國，黨的機關(guān)、人大機關(guān)、行政機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)等，都在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下行使公權(quán)力，為人民用權(quán)，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。在我國監(jiān)督體系中，黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察發(fā)揮著十分重要的作用。黨內(nèi)監(jiān)督是對全體黨員尤其是對黨員干部實行的監(jiān)督，國家監(jiān)察是對所有行使公權(quán)力的公職人員實行的監(jiān)督。我國80%的公務(wù)員和超過95%的領(lǐng)導(dǎo)干部是共產(chǎn)黨員，這就決定了黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察具有高度的內(nèi)在一致性，也決定了實行黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察相統(tǒng)一的必然性。這種把二者有機統(tǒng)一起來的監(jiān)督制度具有鮮明的中國特色。黨的十八大以來，黨中央堅持全面從嚴(yán)治黨，在加大反腐敗力度的同時，完善黨章黨規(guī)，實現(xiàn)依規(guī)治黨，取得歷史性成就。完善我國監(jiān)督體系，既要加強黨內(nèi)監(jiān)督，又要加強國家監(jiān)察。深化國家監(jiān)察體制改革，成立監(jiān)察委員會，并與黨的紀(jì)律檢查機關(guān)合署辦公，代表黨和國家行使監(jiān)督權(quán)和監(jiān)察權(quán)，履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項職責(zé)，加強對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，從而在我們黨和國家形成巡視、派駐、監(jiān)察三個全覆蓋的統(tǒng)一的權(quán)力監(jiān)督格局，形成發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差、懲治腐敗的有效機制，為實現(xiàn)黨和國家長治久安走出了一條中國特色監(jiān)察道路。同時要看到，這次監(jiān)察體制改革確立的監(jiān)察制度，也體現(xiàn)了中華民族傳統(tǒng)制度文化，是對中國歷史上監(jiān)察制度的一種借鑒，是對當(dāng)今權(quán)力制約形式的一個新探索。制定監(jiān)察法，就是通過立法方式保證依規(guī)治黨與依法治國、黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察有機統(tǒng)一，將黨內(nèi)監(jiān)督同國家機關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，不斷提高黨和國家的監(jiān)督效能。

（五）制定監(jiān)察法是加強憲法實施，豐富和發(fā)展人民代表大會制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略舉措

憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，是黨和人民意志的集中體現(xiàn)。在總體保持我國憲法連續(xù)性、穩(wěn)定性、權(quán)威性的基礎(chǔ)上，十三屆全國人大一次會議對憲法作出部分修改，把黨和人民在實踐中取得的重大理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新成果上升為憲法規(guī)定，實現(xiàn)了憲法的與時俱進。這次憲法修改的重要內(nèi)容之一，是增加有關(guān)監(jiān)察委員會的各項規(guī)定，對國家機構(gòu)作出了重要調(diào)整和完善。通過完備的法律保證憲法確立的制度得到落實，是憲法實施的重要途徑。在本次人民代表大會上，先通過憲法修正案，然后再審議監(jiān)察法草案，及時將憲法修改所確立的監(jiān)察制度進一步具體化，是我們黨依憲執(zhí)政、依憲治國的生動實踐和鮮明寫照。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一的根本政治制度安排。人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。監(jiān)察法草案根據(jù)憲法修正案將行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機關(guān)納入國家機構(gòu)體系，明確監(jiān)察委員會由同級人大產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督，拓寬了人民監(jiān)督權(quán)力的途徑，提高了社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、法治化水平，豐富和發(fā)展了人民代表大會制度的內(nèi)涵，推動了人民代表大會制度與時俱進，對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有深遠(yuǎn)意義。