穩(wěn)定脫貧的制度設(shè)計(jì)和路徑選擇

作者：左停（中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授，國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組專家咨詢委員會(huì)委員）

黨的十九大報(bào)告重申了到2020年我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧的莊嚴(yán)承諾，并要求做到“真脫貧”。“真脫貧”問(wèn)題復(fù)雜，實(shí)現(xiàn)“真脫貧”就是要改變貧困人口及其所處環(huán)境的貧困本質(zhì)?！罢婷撠殹辈⒎侵皇鞘杖胂嚓P(guān)指標(biāo)的改善，更強(qiáng)調(diào)貧困人口自身狀況及其所處環(huán)境的根本改變，打破貧困陷阱，使其有機(jī)會(huì)走上自我發(fā)展的道路。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)已進(jìn)入關(guān)鍵階段，各地的貧困縣、貧困村、貧困戶正相繼脫貧，需要及時(shí)總結(jié)脫貧經(jīng)驗(yàn)和理論，以提升脫貧質(zhì)量，為剩余的深度貧困地區(qū)的脫貧提供樣板。

實(shí)現(xiàn)“真脫貧”需要重建政府、市場(chǎng)、社會(huì)以及個(gè)人的相互關(guān)系和脫貧責(zé)任優(yōu)先順序。鼓勵(lì)絕大部分貧困戶通過(guò)市場(chǎng)獲得回報(bào)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)脫貧，對(duì)于難以通過(guò)自身和市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)脫貧的貧困人口提供風(fēng)險(xiǎn)保障和兜底保障。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)“真脫貧”還需從微觀、中觀、宏觀三個(gè)層次重構(gòu)減貧的邏輯關(guān)系，微觀層面社會(huì)個(gè)體參與減貧和扶貧資源轉(zhuǎn)換，中觀層面形成益貧經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)形勢(shì)，宏觀層面構(gòu)建包容性保障性政策體系。

市場(chǎng)在減貧中具有重要作用。貧困群體受自身以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的局限，在收入分配格局中處于弱勢(shì)地位，難以合理分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成果。這就需要實(shí)現(xiàn)益貧式增長(zhǎng)，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展更有利于貧困群體，促進(jìn)貧困人口的市場(chǎng)參與，增加貧困群體的市場(chǎng)份額，實(shí)現(xiàn)減貧目標(biāo)。我國(guó)實(shí)施扶貧開(kāi)發(fā)工作以來(lái)，發(fā)展生產(chǎn)和促進(jìn)就業(yè)始終是最主要的減貧措施，黨的十八大以來(lái)，發(fā)展生產(chǎn)脫貧更成為“五個(gè)一批”脫貧措施的首要一批。中國(guó)乃農(nóng)業(yè)大國(guó)，小農(nóng)生產(chǎn)歷史悠久，且具有勞動(dòng)力等資本優(yōu)勢(shì)，為產(chǎn)業(yè)扶貧奠定了基礎(chǔ)。一是創(chuàng)新貧困地區(qū)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)融入方式，提高小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)效益。部分貧困地區(qū)受地形條件限制，難以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，依然保留傳統(tǒng)的小農(nóng)生產(chǎn)方式。小農(nóng)產(chǎn)品具備有機(jī)、高質(zhì)等特征，可就此設(shè)計(jì)和打造地理標(biāo)志產(chǎn)品，通過(guò)合作社或者強(qiáng)化農(nóng)民的集體行動(dòng)能力實(shí)現(xiàn)標(biāo)簽化和有機(jī)認(rèn)證，提高小農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)效益和貧困人口的市場(chǎng)配額。二是鼓勵(lì)勞動(dòng)密集型加工業(yè)和家政等服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移至貧困地區(qū)。三是建立積極的就業(yè)促進(jìn)機(jī)制。如實(shí)施就業(yè)補(bǔ)貼、技能培訓(xùn)補(bǔ)貼，提高貧困人口參與市場(chǎng)的機(jī)會(huì)，占取一定的市場(chǎng)份額。四是利用部分地區(qū)特殊的資源稟賦形成新的增長(zhǎng)點(diǎn)。部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，但生態(tài)資源豐富，可在完善當(dāng)?shù)鼗竟卜?wù)建設(shè)的基礎(chǔ)上發(fā)展鄉(xiāng)村生態(tài)旅游或者全域旅游，或面向貧困人口建立生態(tài)保護(hù)崗位，帶動(dòng)他們脫貧致富。

扶貧開(kāi)發(fā)政策要盡量發(fā)揮市場(chǎng)作用，維護(hù)市場(chǎng)秩序，以保證個(gè)體從市場(chǎng)獲得公平、平等的收益。但市場(chǎng)強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先，具有競(jìng)爭(zhēng)性且存在風(fēng)險(xiǎn)，不可能實(shí)現(xiàn)所有貧困人口增收。我國(guó)走社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)道路，在貧困本體能力提升但市場(chǎng)無(wú)法幫助所有貧困個(gè)體實(shí)現(xiàn)真脫貧的情況下，需要政府進(jìn)行政策調(diào)適，重視弱勢(shì)群體的發(fā)展和基本需求滿足，實(shí)現(xiàn)包容性發(fā)展。

個(gè)體貧困與否的屬性并未固定不變，既可以通過(guò)自主改變和外力干預(yù)擺脫貧困屬性，也會(huì)因意外和風(fēng)險(xiǎn)而陷入貧困。換言之，建檔立卡貧困人口脫貧后存在返貧風(fēng)險(xiǎn)，建檔立卡系統(tǒng)之外的邊緣群體和部分脆弱群體因被風(fēng)險(xiǎn)裹挾而具有易貧性。因此，貧困治理不應(yīng)只是治理貧困中的問(wèn)題，還需延伸至貧困前和脫貧后，不僅要解決貧困本身，也應(yīng)預(yù)防貧困。同時(shí)，就減貧成本而言，貧困發(fā)生前的政策干預(yù)更有利于提升貧困治理效果和降低貧困治理成本。這就需要建立一套風(fēng)險(xiǎn)防范的保障性社會(huì)政策體系。一方面要實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)主體多元化，在完善養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)政策的同時(shí)，積極引入和發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)的減貧作用；另一方面，設(shè)立多樣化險(xiǎn)種，在既有的緩解生理性、就業(yè)性等風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)等生產(chǎn)性保險(xiǎn)建設(shè)。

隨著扶貧工作的不斷推進(jìn)，殘疾人、老年人、兒童等群體成為剩余貧困的大軍。這一群體發(fā)展能力較弱，傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)、就業(yè)等開(kāi)發(fā)式扶貧措施難以奏效，且對(duì)社會(huì)保障制度尤其是社會(huì)救助制度的需求較強(qiáng)，這一現(xiàn)狀對(duì)我國(guó)社會(huì)兜底政策的發(fā)展提出客觀要求。目前，我國(guó)已形成以社會(huì)救助為核心的多元社會(huì)保障政策并舉的兜底脫貧體系。兜底保障如果“一兜了之”，會(huì)導(dǎo)致救助依賴和居民間的惡性攀比。應(yīng)積極推行發(fā)展性社會(huì)救助，以工代賑、公益性崗位等形式，將消極救助轉(zhuǎn)變?yōu)橛袟l件轉(zhuǎn)移支付，或以家庭衛(wèi)生改善、社區(qū)公共服務(wù)參與等適當(dāng)?shù)膭趧?dòng)行為，引導(dǎo)貧困對(duì)象作出積極的行為改變。鑒于剩余貧困人口的生理特征突出，兜底保障的給付形式應(yīng)多樣化，除了現(xiàn)金以外，還應(yīng)該考慮消費(fèi)券、實(shí)物、服務(wù)、精神慰藉等。

作為重要的兜底保障給付形式，良好的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給有利于改善貧困人口的生存條件，增強(qiáng)貧困社區(qū)和貧困人口的基礎(chǔ)發(fā)展能力。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)已從傳統(tǒng)的開(kāi)發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)變?yōu)殚_(kāi)發(fā)式扶貧和保障性扶貧相統(tǒng)籌的扶貧格局，這一格局離不開(kāi)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)的支撐。以產(chǎn)業(yè)扶貧政策工具為例，完善的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)供給能有效改造社區(qū)生計(jì)環(huán)境，有利于生計(jì)資本轉(zhuǎn)換為可觀的生計(jì)產(chǎn)出，為長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。而低保制度、照料服務(wù)等保障性扶貧政策工具只有嵌入到基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)建設(shè)之中，才更具操作性和適用性。貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)的完善能為貧困個(gè)體能力的提升、社區(qū)生計(jì)環(huán)境的改善、扶貧措施功能的發(fā)揮提供平臺(tái)和杠桿，從而達(dá)到解困的目的，是穩(wěn)定長(zhǎng)效脫貧的基石。十六屆五中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)強(qiáng)調(diào)要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)降低了貧困地區(qū)及其貧困人口享有公共服務(wù)的成本。然而，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)建設(shè)相對(duì)薄弱，這一問(wèn)題在貧困地區(qū)尤為突出，嚴(yán)重制約了貧困地區(qū)及其居民的發(fā)展。

未來(lái)的扶貧工作應(yīng)該聚焦于三個(gè)方面的變化：要培植貧困對(duì)象積極追求脫貧致富的自主性和信心，并且優(yōu)化貧困群體的生計(jì)資本結(jié)構(gòu)，提升其組合、使用生計(jì)資本的能力；完善并利用市場(chǎng)的作用，發(fā)展多樣化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)勞動(dòng)密集型等相關(guān)產(chǎn)業(yè)向貧困地區(qū)和貧困人口傾斜，提升貧困個(gè)體的市場(chǎng)參與機(jī)會(huì)和拓寬貧困個(gè)體的市場(chǎng)參與空間，提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的益貧效應(yīng)；建立有利于貧困人口的包容性扶貧政策體系，拓展減貧政策的主體覆蓋面，兼顧社會(huì)政策的統(tǒng)一性和特殊性，并不斷完善貧困地區(qū)社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)供給。

從國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展以及長(zhǎng)效減貧的目標(biāo)來(lái)看，減貧責(zé)任和減貧目標(biāo)應(yīng)內(nèi)化至各相關(guān)部門和各級(jí)政府之中，成為各政府部門和各政府層級(jí)不可或缺的職責(zé)內(nèi)容，相關(guān)部門的制度設(shè)計(jì)和政策實(shí)施中都應(yīng)該考慮到貧困群體的參與及其權(quán)益保護(hù)，從而使市場(chǎng)機(jī)制和政策實(shí)施真正產(chǎn)生減貧脫貧的功效。未來(lái)的扶貧工作更應(yīng)該以“真脫貧”這一結(jié)果為導(dǎo)向，不僅要回答脫貧目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)，還要從人的發(fā)展的角度評(píng)價(jià)扶貧的實(shí)際效果，挖掘更能反映扶貧對(duì)象能力和環(huán)境變化的指標(biāo)，讓脫貧成效經(jīng)得起歷史的考驗(yàn)。