為加強(qiáng)上級(jí)組織對下級(jí)組織工作的指導(dǎo)，黨的二大作出了向地方“派員”的規(guī)定：有兩個(gè)及以上支部的地方，經(jīng)過中央執(zhí)行委員會(huì)的批準(zhǔn)，區(qū)執(zhí)行委員會(huì)可派員至該地方召集全體黨員大會(huì)或代表會(huì)議；有兩個(gè)及以上地方執(zhí)行委員會(huì)的區(qū)，中央執(zhí)行委員會(huì)可派員到該區(qū)召集區(qū)代表會(huì)。這是中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)巡視的雛形。

黨組織的布爾什維克化改造與黨內(nèi)巡視的建立

大革命失敗后，黨的組織被迫轉(zhuǎn)入地下狀態(tài)。中央認(rèn)為大革命失敗暴露出黨的組織存在三個(gè)大的缺點(diǎn)：第一，黨的領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍中，小資產(chǎn)階級(jí)知識(shí)分子占較大比重，工人、貧農(nóng)比重較小；第二，黨的組織，尤其是支部建設(shè)松散，許多大工廠大商店尤其是鄉(xiāng)村和軍隊(duì)之中幾乎沒有黨的支部；第三，部分黨部缺乏集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)，極端民主化傾向比較嚴(yán)重。針對上述問題，中央提出了黨的組織布爾什維克化以及無產(chǎn)階級(jí)和農(nóng)民群眾組織革命化的改造任務(wù)。為完成這一全新的改造任務(wù)，中央認(rèn)為“應(yīng)當(dāng)開始建立各級(jí)黨部的巡視指導(dǎo)制度”。中央、省委、縣委、市委必須經(jīng)常派一人巡視下級(jí)黨部直至支部小組的工作。1928年5月，中央發(fā)出通告明確了白色恐怖下上級(jí)黨組織巡視指導(dǎo)下級(jí)組織的可行方式，即以后當(dāng)?shù)厣霞?jí)對下級(jí)的指導(dǎo)，在非十分必要的情況下，不應(yīng)用書面形式。

兩部巡視條例與黨內(nèi)巡視的完善

為保障全黨貫徹執(zhí)行黨的六大決議，1928年10月，中央制定了黨的歷史上第一部巡視條例，指出巡視的目的在于“使上級(jí)黨部之一切策略、工作計(jì)劃和指導(dǎo)能正確的被下級(jí)黨部接受和執(zhí)行，幫助下級(jí)黨部確定正確的政治、組織、工作的路線和一切工作的方法，徹底改造黨的組織”。由此可見，大革命失敗之后，我們黨重視建立的巡視制度，除加強(qiáng)對地方黨部的指導(dǎo)外，對下級(jí)黨部的監(jiān)督職責(zé)更加凸顯。這部條例也比較具體地規(guī)定了巡視人員選擇、巡視工作要求、巡視方法、巡視紀(jì)律等內(nèi)容。此外，條例中也有關(guān)于巡視時(shí)間的限制，每次巡視時(shí)間不能過長。做出這種規(guī)定，一是為了防止巡視人員脫離派出機(jī)關(guān)，二是避免巡視人員與被巡視地區(qū)建立利益關(guān)系。

經(jīng)過近3年實(shí)踐，1931年5月1日，中央又頒布了《中央巡視條例》，這是根據(jù)革命工作和黨的發(fā)展情況對1928年《巡視條例》的修訂和完善，是中國共產(chǎn)黨早期巡視監(jiān)督成熟的重要標(biāo)志。這次修訂，關(guān)于巡視的規(guī)定更加注重實(shí)踐效果。例如，1928年《巡視條例》規(guī)定，中央巡視員每次巡視時(shí)間不能超過兩個(gè)月，并且每一個(gè)巡視員不可連續(xù)兩次巡視相同的地區(qū)。這種規(guī)定能夠有效防止巡視人員因長期負(fù)責(zé)對某個(gè)區(qū)域巡視而與被巡視對象產(chǎn)生利益瓜葛和利益糾紛，但是提前限定各級(jí)黨部開展巡視工作的期限，也不利于發(fā)現(xiàn)問題。與之相比，1931年《中央巡視條例》沒有設(shè)置巡視期限，而是“依工作的需要，住留較長的時(shí)間”。在此期間，巡視人員“要免除走馬看花，只憑審閱文件的工作方式”，而應(yīng)盡可能多地參加被巡視地方的一切工作會(huì)議，盡可能詳盡地了解被巡視地方的日常工作。再比如，雖然1928年《巡視條例》有關(guān)于巡視紀(jì)律的內(nèi)容，但是缺少對巡視人員工作作風(fēng)、生活作風(fēng)等的規(guī)定。1931年的《中央巡視條例》彌補(bǔ)了這一空白，明確規(guī)定巡視員在巡視期間必須注重發(fā)揮表率作用，對組織忠誠老實(shí)，生活上艱苦樸素，經(jīng)濟(jì)上勤儉節(jié)約，做一般同志的楷模。而且根據(jù)1931年《中央巡視條例》，巡視人員的巡視工作可以接受被巡視地方的監(jiān)督，在巡視中如有“怠工或犯原則上的錯(cuò)誤，地方黨部必須執(zhí)行自我批評，并將經(jīng)過的詳細(xì)情形報(bào)告中央，以便糾正或給予嚴(yán)格的制裁”。

土地革命時(shí)期黨內(nèi)巡視的基本特點(diǎn)

隨著白色恐怖愈加嚴(yán)峻，許多省份的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)遭到嚴(yán)重破壞，中央決定調(diào)整黨的機(jī)關(guān)組織設(shè)置及其工作方式。上級(jí)黨部在對下級(jí)黨部的領(lǐng)導(dǎo)中，盡可能地減少文件的來往，省委、市委、縣委直到區(qū)委，都要有固定的巡視員，經(jīng)過巡視員傳達(dá)指導(dǎo)機(jī)關(guān)的決議與檢查下級(jí)黨部的工作。從以上兩部條例以及之后中央對部分黨部的指示信，可以判斷土地革命時(shí)期我們黨自上而下開展的巡視監(jiān)督已經(jīng)成熟。第一，在巡視人員選擇上，只有忠誠可靠、政治過硬的同志才可勝任，并且不可由各級(jí)黨委常委兼任，這就保障了巡視人員的專業(yè)性和專職性。第二，巡視的目的具有針對性，可劃分為四個(gè)層級(jí)：堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)；及時(shí)準(zhǔn)確地傳達(dá)黨的指示和決議；保證黨的指示和決議得到徹底地貫徹執(zhí)行；幫助下級(jí)組織發(fā)現(xiàn)、糾正工作中的缺點(diǎn)和錯(cuò)誤。巡視既有指導(dǎo)之義，也有監(jiān)督之責(zé)。第三，巡視的方法切實(shí)可行，不是走馬觀花式的瀏覽地方黨委文件，而是要參加地方黨部的各種會(huì)議和各項(xiàng)活動(dòng)，也需要巡視員親自到下級(jí)黨部和支部中去。第四，巡視成果得到較充分運(yùn)用。不僅巡視后，在巡視期間，巡視人員亦可向他的派出機(jī)構(gòu)報(bào)告工作進(jìn)展或需要給予指示的重大問題；巡視結(jié)束后，派出機(jī)構(gòu)迅速討論巡視中發(fā)現(xiàn)的突出問題，向下級(jí)黨部及時(shí)反饋并督促整改落實(shí)。

土地革命時(shí)期，黨內(nèi)巡視在維護(hù)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、保障中央決策部署貫徹落實(shí)、加強(qiáng)對下級(jí)黨組織和黨員干部的監(jiān)督、整頓地方組織等方面發(fā)揮了重要作用。在全面抗戰(zhàn)初期，黨內(nèi)巡視仍有執(zhí)行。但是隨著抗戰(zhàn)形勢加劇，鑒于各根據(jù)地處于相對分散狀態(tài)以及國民黨、日軍對抗日根據(jù)地的封鎖，實(shí)行了10余年的黨內(nèi)巡視被迫中斷，代之的是中央要求地方嚴(yán)格執(zhí)行報(bào)告制度。